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Enzo Balboni: Sul Regionalismo differenziato

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Intervento al Seminario organizzato dall’ANCI – Roma 27 marzo 2019
1. Nostro compito odierno non è principalmente quello di dare un giudizio sul percorso in atto del c.d. regionalismo differenziato, che vede come protagonisti da una parte tre Regioni a statuto ordinario che prendono l’iniziativa di chiedere ulteriori materie e competenze ai sensi dell’art. 116,3° c. e dall’altra lo Stato che può, eventualmente, sottoscrivere con esse una intesa da trasformare poi in una legge che viene aggravata nel procedimento per due motivi: l’approvazione a maggioranza assoluta di entrambe le Camere, e il preventivo parere delle altre autonomie territoriali.
 
L’ANCI nazionale e le ANCI regionali entrano in campo come soggetti rappresentativi dei Comuni in quanto a loro – ed eventualmente ai Consigli delle Autonomie Locali: CAL – spetta di soppesare e valutare l’incidenza di quella clausola “sentiti gli enti locali” che è compresa, e non certo per ornamento, nel medesimo art. 116.
Prima di questo, però, va espresso un giudizio di fondo sulla congruità e fattibilità di tale procedimento al quale adesso si vorrebbe dare realizzazione, quando ormai è passato quasi un ventennio dalla novellazione del Titolo V.
Riprendo anch’io l’osservazione iniziale del collega CARAVITA circa la mancanza di un dibattito di livello e tono costituzionale adeguato all’altezza delle questioni. Proseguendo idealmente le osservazioni già contenute in una recente Nota apparsa sul Forum QC (28 febbraio 2019), relativa alle procedure in atto per dare attuazione, su richiesta di tre Regioni a statuto ordinario, al contenuto dell’art. 116,3 c., dico subito che, per quanto mi riguarda, il giudizio, complessivo è ragionevolmente positivo anche se duplicamente condizionato.
 
Va fatta salva, innanzitutto, una precisazione puntuale e critica sugli aspetti finanziari che vale, direi, come una pregiudiziale: nel senso che deve essere escluso, senza se e senza ma, ogni riferimento a tutto quel mondo, a quella fraseologia e a quelle suggestioni mass-mediatiche che vanno sotto il nome di “residuo fiscale”. Si tratta, evidentemente, della proposta avanzata dalla Regione Veneto, almeno nella fase iniziale: quella per intenderci, che vorrebbe che le imposte e tasse raccolte in un territorio fossero spese lì a beneficio di quelle popolazioni. Nel nostro ordinamento costituzionale non può essere così.
La seconda cautela è questa: l’operazione deve complessivamente andare a vantaggio e non a scapito delle autonomie comunali.
A tale proposito la Corte costituzionale è stata chiara e netta già a partire dalla sentenza n. 118 del 2015, quando venne chiamata a decidere sulla ammissibilità costituzionale dei quesiti referendari.
 
Come hanno bene chiarito ancora di recente Franco Gallo [presidente emerito della Corte costituzionale] e prima di lui il prof. PISAURO con rilievi critici espressi nel novembre 2017 davanti alla V Commissione della Camera e ripetuto anche oggi: “le modalità di finanziamento delle competenze differenziate non possono costituire un espediente per consentire alle Regioni ricche di sottrarsi al dovere costituzionale di solidarietà verso le aree economicamente più deboli del Paese”.
L’assunto è stato ribadito ulteriormente nel 2016 (sentenze n. 69 e 83) che hanno dichiarato il concetto parametro del residuo fiscale “inconferente” perché inabile a sostenere una richiesta di differenziazione nelle risorse che si pone in contrasto con i precetti contenuti nell’art. 119 Cost.
In definitiva, su questo che pure è un argomento centrale, il regionalismo differenziato in progress non può sostituire od oscurare il regionalismo cooperativo e solidale che è l’emblema complessivo delle nostre autonomie territoriali, pertanto la “neutralità” perequativa del finanziamento del federalismo differenziato è un requisito necessario.
Sempre per restare nell’argomento, toccando questioni che sono ancora più vicine agli interessi delle comunità locali e dell’ANCI, non si vorrebbe che la vera e propria euforia di realizzazione del 116,3°c. mettesse fuori gioco, ulteriormente, la concretizzazione di quella legge, nominalmente almeno dedicata al federalismo fiscale (n. 42 del 2009), rispetto alla quale le attese e le sofferenze dei Comuni continuano ad essere brucianti, a cominciare dall’imperativo di sostituire la spesa storica delle prestazioni da fornire ai cittadini con i fabbisogni standard, per avvicinarsi ai quali non è bastato un decennio. En passant sono proprio i fabbisogni standard il nuovo paradigma al quale ancorare i quantitativi assegnabili e spendibili nelle Regioni quando venisse attuato il regionalismo differenziato. Hic Rhodus hic salta.
2. Tutto ciò premesso – e fatta salva una dettagliata disamina, che non può sottrarsi dall’essere puntuale, delle materie e delle competenze in via di negoziazione e poi di attribuzione, sulle quali peraltro non c’è ancora chiarezza (e ciò non è buona cosa) – la scommessa del regionalismo differenziato può essere giocata. Dico di più: il risultato finale può essere positivo per tutte le Regioni, comprese quelle del Mezzogiorno, se la partita viene giocata correttamente e con la giusta tattica.
Va però chiarito che l’uscita dall’uniformismo, e dunque l’ingresso della asimmetria nel nostro ordinamento, può essere un vantaggio se viene, consapevolmente, vissuta come un punto di partenza e non come un traguardo.
Insomma: differenziazione non può significare di per sé disuguaglianza nel senso deprecato dall’art. 3 Cost. Dipende dai modi della sua eventuale realizzazione.
Mi spiego: non è necessario che riprenda qui le principali argomentazioni avversarie messe in pagina da G.F. Viesti, che pure ha divulgato un fortunato pamphlet “Verso la secessione dei ricchi?” perché già me ne sono occupato criticamente in una recente Nota per il Forum di QC, se non per un particolare curioso: la sua refrattarietà ad usare il termine autonomia (salvo che nei titoli dei paragrafi) per parlare invece, sempre, di gradi di decentramento. A parte ciò, egli dà una versione corretta e sostanzialmente completa delle “argomentazioni teoriche e politiche a favore di un maggiore decentramento” (rectius: autonomia). Merita di annotarle: a) avvicinare il governo ai cittadini, favorendo la responsabilizzazione del primo e il controllo da parte dei secondi; b) produrre un miglior allineamento tra responsabilità di spesa e di finanziamento, per la necessità di raccogliere direttamente una parte dei fondi necessari; c) consentire una maggior differenziazione delle scelte politiche in base alle diverse preferenze dei cittadini e alle diverse condizioni territoriali; d) consentire forme di “competizione virtuosa” fra le Regioni; e) raggiungere una maggiore efficienza dell’azione pubblica.
A parere di chi scrive sono cinque argomenti molto significativi e pesanti, che andrebbero commentati e discussi uno per uno essendo in grado di mostrarne l’inconsistenza o la fragilità, prima di tessere l’elogio dell’uniformizzazione.
 
Allora viene bene in taglio introdurre qui il concetto di “virtuosità” (nell’operato delle Regioni differenziate) e di “trascinamento all’insù”, per via di imitazione delle buone pratiche altrui, comprese quelle in uso in alcune Province autonome. Ad esempio il “sistema duale” di formazione professionale vigente a Bolzano, che riesce a coniugare positivamente le attività di inculturazione da acquisire nella scuola e l’addestramento professionale/tirocinio in azienda, contribuendo efficacemente a diminuire il tasso di disoccupazione giovanile, dando opportunità a chi ha raggiunto una specializzazione qualificata, specialmente nei settori manifatturiero, turistico, ospedaliero, agricolo ecc. È solo uno fra i tanti esempi possibili di buon uso della differenziazione e della asimmetria normativa ed amministrativa.
 
Del resto il principio di virtuosità non è totalmente nuovo. Sembra addirittura che la Corte cominci ad accoglierlo in talune delle sue ultime decisioni. Anche il pres. emerito della Corte costituzionale Gallo ne parla in un suo recente commento “… a partire dal 2015 alcune sentenze del giudice delle leggi sembrano, peraltro, avere in qualche modo attenuato l’indirizzo centralistico, puntando però non tanto e solo sull’interpretazione dell’art. 117, 2° e 3° c., quanto sull’espletamento di procedure collaborative e sul rispetto dei principi di proporzionalità e di virtuosità (le prime sono le sentenze nn. 272 del 2015 e n. 6 del 2016)” [su federalismi.it n. 10/2018].
 
3. Sono stati e continuano ad essere numerosi in questi ultimi tempi gli studiosi che non sono convinti della congruità e della democraticità sostanziale del regionalismo differenziato perché, per loro, il mantenimento dell’uguaglianza di trattamento tra i cittadini, a prescindere dal luogo della residenza, fa premio su ogni altra considerazione.
Uno studioso serio come F. Pallante conclude una sua accurata ed intelligente rassegna sulle attribuzioni e competenze richieste (rivendicate?) da Veneto, Lombardia ed Emilia Romagna con lo stupore di chi, all’improvviso, si trovi di fronte la Medusa quando gli pare che la motivazione profonda del processo in atto sia “riconducibile alla volontà di valorizzare l’autonomia della regione in senso politico”, anziché limitarsi ad individuare singole peculiarità territoriali meritevoli di valorizzazione. Ebbene, a mio parere, proprio questo è il significato profondo dell’art. 5 (che Pallante cita a giusto titolo, pur ricomprendendovi, curiosamente, anche il principio di uguaglianza). Ripeto lo slogan di poco fa: differenziazione non significa sempre disuguaglianza.
 
Una volta che non si varchi il Rubicone del separatismo e non si alzi una rivendicazione di indipendenza, può ben essere che la politicità sia vissuta a livello locale, perché in tal modo e per tale via si organizza e si esprime, anche politicamente, la società senza che ci sia bisogno dell’intermediazione dei poteri statali.
Ma poi non fa parte delle idées reçues, cioè dell’ovvio, che la Regione sia un ente dotato di autonomia, nelle tre accezioni classiche: normativa, organizzativa e politica? Così tra i moltissimi, Martines che riprende e cita a tale proposito Mortati e Giannini; e così Paladin che sul punto è chiarissimo: “… si suole affermare in dottrina che i Comuni, le Province e le Regioni dispongono – per definizione – di una autonomia politica (in corsivo nel testo) consistente nella potestà di promuovere un proprio indirizzo, relativamente libero dalle impostazioni statali” (Diritto regionale, 7° ed. 2000, p. 39). Non cito Benvenuti, Pototschnig, Berti e Pastori perché sarebbe come voler portare vasi a Samo.
4. Come si esprimeva Elia, in particolare negli ultimi anni, videantur posteri: “saranno i posteri a vedere, giudicare e provvedere”. È indubbio che questo passaggio ad un regionalismo che si vorrebbe più compiuto e maturo avrebbe dovuto fruire di un dibattito dottrinale, parlamentare, normativo e culturale più profondo, così come le forme del medesimo avrebbero potuto trarre giovamento da una qualche solemnité che sta invece mancando, pur essendo un requisito indispensabile delle stagioni costituzionali. Del resto anche i tentativi di riforme precedenti, fino all’ultima Renzi-Boschi, erano poveri di approfondimenti, senza che i proponenti e i dibattenti se ne dessero particolare cruccio.
Pur senza voler fare pronostici, anche il presente tentativo dipende – questo sì – dalla congiuntura politica, che non esclude un’interruzione della legislatura prima che il procedimento – si ripete: aggravato e dunque lungo ed incerto – giunga alla sua conclusione versandosi infine nella Gazzetta ufficiale.
5. Resta, a questo punto, in sede ANCI, da porci una domanda specifica che esigerebbe una risposta sintetica. Quando poi questo procedimento andasse a buon fine che ne verrebbe di buono e di utile per i Comuni? Teniamo conto che finché l’attuale Costituzione resta in vigore, rimane scolpita nel marmo quella prima proposizione dell’art. 118 novellato in base alla quale “le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, salvo che…” con quel che ne segue come declinazione principale del principio di sussidiarietà, oltre a quelli di differenziazione e di adeguatezza.
 
Ed avrà pure un senso ricordare come suonava l’ultimo comma dell’art. 118 nella versione originaria, là dove già stabiliva [perché questo è il significato e il peso che il verbo al presente sancisce nel linguaggio giuridico] che “ la Regione esercita normalmente le sue funzioni amministrative delegandole alle Province, ai Comuni o ad altri enti locali”. Ci aspettiamo, dunque, un procedimento migliore o almeno uguale a quello dei trasferimenti statali intervenuti con i decreti legislativi del 1972, del 1977 e specialmente del 1998, che interessarono anche le autonomie locali.
 
Se ci soffermiamo sul dato di amministrazione – che è poi quello che interessa le comunità municipali – saremmo di fronte, al momento dell’eventuale approvazione della legge, ad un elenco di competenze-materie che le Regioni per così dire differenziate si porterebbero a casa. Ma come le amministreranno? Visto che a loro compete (solo) di dettare la legislazione, la programmazione, le linee di indirizzo e le dotazioni finanziarie nonché l’insieme dei controlli, mentre la gestione concreta e quotidiana spetta ai Comuni, alle Province (in quantità ovviamente minore) e ad altre realtà dotate di autonomia funzionale ed organizzativa, ad esempio, per la Lombardia, le Aziende socio-sanitarie territoriali (A.S.S.T.) o le Agenzie per il trasporto pubblico locale ovvero, nel loro ambito, le autonomie scolastiche riferite ai centri di formazione professionale.
 
Mi aspetterei un giudizio unanime nel ritenere che il principio democratico e quello autonomistico abbiano fatto, nel nuovo Titolo V un passo avanti e non indietro, con la nuova scrittura del 118 e che l’inclusione della sussidiarietà tra i principi fondanti richieda che l’intera amministrazione locale, dalla Regione ai Comuni, sia considerata sul piano dell’amministrazione delle funzioni in modo unitario e sistematico, certamente con distinzione di livelli e di compiti, ma con una gestione non subalterna da parte delle comunità locali di cui i Comuni sono esponenti.
Ne segue, a mio avviso, che i rappresentanti dei Comuni debbano guardare con esigente fiducia al procedimento in atto. Se le Regioni chiedono più poteri e funzioni debbono attrezzarsi ad essere Regioni Nuove, anche nelle relazioni con le comunità locali che di esse sono parte costitutiva.
 
Enzo Balboni

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