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Federalismo fiscale e principi europei. Spazi di autonomia, livelli di responsabilità, modelli di federalimo.

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Pubblichiamo la premessa del volume:  Federalismo fiscale e principi europei. Spazi di autonomia, livelli di responsabilità, modelli di federalimo. edito da Giuffrè.

 

La premessa di di Rossella Miceli 

 

Nell'attuale momento storico e nel linguaggio giuridico, l'espressione federalismo fiscale ha assunto una valenza sempre più ampia e generale; tale espressione, infatti, tende a definire i rapporti tra i livelli di governo di uno Stato ed a raggruppare al suo interno diverse soluzioni giuridiche, accomunate da una filosofia organizzativa basata sull'autogoverno, sul decentramento e sull'autonomia finanziaria[1].

In questa accezione il tema del federalismo fiscale - nell'ambito degli studi giuridici nazionali, ed in particolare nella materia tributaria - è stato oggetto nell'ultimo ventennio di numerosi importanti contributi scientifici[2], occasionati anche da una "epocale" riforma che è stata attuata all'inizio del nuovo secolo[3].

Attraverso una modifica della Costituzione e successivi graduali passaggi - che hanno coinvolto soprattutto la Corte Costituzionale in veste di giudice delle leggi - è stato conferito un nuovo assetto ai rapporti tra i diversi Enti territoriali (Stato – Regioni – Province – Comuni – Città metropolitane), cercando di organizzare un sistema improntato ad una maggiore autonomia e responsabilità a livello territoriale[4].

L'assetto nazionale emergente dalla riforma viene analizzato, in questa sede, in rapporto al sistema giuridico comunitario, secondo una prospettiva di studio nuova del tema del federalismo fiscale[5].

Si tratta di una prospettiva essenziale ed ineludibile nel presente momento storico, che evidenzia una rilevanza attuale e generale.

L'attualità del tema nasce dalla progressiva importanza che gli Enti territoriali (diversi dallo Stato) hanno acquisito nel contesto comunitario[6], ove con il Trattato di Lisbona (del 13.12.2007, entrato in vigore il 1.12.2009) si è definitivamente riconosciuto un ruolo a tali Enti nella formazione ed attuazione del diritto europeo.

La necessità di allinearsi a queste evoluzioni ha condotto alla recente emanazione della L. 24.12.2012, n. 234, con la quale nell'ambito di una regolamentazione generale sulla partecipazione dell'Italia alla formazione ed attuazione della normativa e delle politiche comunitarie si è definito anche il ruolo degli Enti territoriali minori nella fase di formazione (fase ascendente) ed in quella di attuazione (fase discendente) del diritto comunitario[7].

Accanto a tale evoluzione si è assistito, nell'ultimo ventennio, ad un graduale coinvolgimento degli Enti territoriali nella attuazione della disciplina comunitaria in materia di politica economica e monetaria, in conseguenza del forte interessamento dell'Unione europea al tema del risanamento delle finanze pubbliche all'interno degli Stati. A seguito della emanazione di importanti discipline di matrice europea (il Six Pack e il Fiscal Compact), si è attuata una revisione della Costituzione (con la l. 20.4.2012, n. 1) ed è stata introdotta una importante normativa nazionale (l. 24.12.2012, n. 243).

In questo modo, la disciplina del federalismo fiscale all'interno degli Stati ha registrato ulteriori vincoli di natura comunitaria, idonei a condizionare considerevolmente l'autonomia di spesa di ogni Ente territoriale minore.

Attualmente, quindi, anche gli Enti territoriali diversi dallo Stato partecipano al percorso di integrazione europea, nei limiti delle proprie attribuzioni e sulla base delle specifiche competenze agli stessi riconosciute a livello nazionale. L'organizzazione interna di ogni Stato e le scelte effettuate in tema di federalismo fiscale assumono in questo modo una importanza determinante nel processo di integrazione comunitaria.

L'analisi condotta - anche se effettuata con riferimento alla disciplina nazionale attualmente vigente in materia di federalismo fiscale - ha una portata generale ed idonea a prescindere dalla specifica normativa interna.

La finalità di tale analisi è, infatti, quella di mettere in luce i poteri e gli obblighi che nascono in capo agli Enti territoriali minori nella materia fiscale dalla normativa europea[8] e a definire, sulla base di tale analisi, l'esistenza di un modello di federalismo maggiormente compatibile con le finalità ed i principi dell'Unione[9], nella convinzione di fondo, che si cercherà di dimostrare nel presente lavoro, che la normativa comunitaria non sia del tutto indifferente rispetto alla scelte fiscali territoriali e ai modelli organizzativi tra i diversi livelli di governo messi a punto da ogni Stato membro[10].

Tale percorso - come sarà evidenziato nel Capitolo 1 – si articolerà nell'esame di tre temi che costituiscono, secondo l'impostazione del presente studio, l'essenza del rapporto tra il federalismo e la materia comunitaria.

I suddetti temi sono:

· la definizione degli spazi di autonomia tributaria in capo agli Enti territoriali nazionali diversi dallo Stato;

· l'individuazione degli obblighi e dei poteri discendenti dall'ordinamento europeo rivolti ai suddetti Enti territoriali minori dotati di autonomia tributaria;

· le responsabilità che sorgono in capo agli Enti territoriali minori nel caso di violazione della normativa comunitaria;

La presente indagine ha una necessaria premessa logica, che costituisce anche la base teorica dello studio: l'obbligo generale rivolto allo Stato e agli Enti territoriali minori di rispettare la normativa comunitaria, ai sensi degli artt. 117 comma 1, 120 comma 2 della Costituzione e 4 del Trattato dell'Unione Europea (d'ora innanzi TUE).

Tale obbligo è stato esplicitato nell'ambito della riforma costituzionale in materia di federalismo e dalla l. n. 234/2012 ed ha assunto un contenuto definito non solo nei confronti dello Stato, ma anche degli Enti territoriali minori.

Lo studio in esame prende le mosse, quindi, dall'analisi del suddetto obbligo, come regolato dalla Costituzione, dalle legge ordinaria nazionale e dal TUE. Tale analisi è effettuata nel Capitolo 1, nell'ambito del quale sono affrontate anche tutte le questioni sistematiche legate al presente lavoro.

[1] Oggi si tende ad abbandonare i modelli qualificatori, attribuendo all'espressione federalismo fiscale una valenza generale. Cfr. C.J. FRIEDRICH, Governo costituzionale e democrazia, Vicenza, 1973, 265, ove si afferma l'irrilevanza di una qualificazione delle relazioni finanziarie intergovernative, ammettendo che il termine federalismo è ogni forma di organizzazione finanziaria adatta ad una collettività. Cfr. G. BROGNETTI, Federalismo, in Dig., Disc. Pubbl., VI, Torino, 1991, 273; C. BUZZACCHI, Uniformità e differenziazione nel sistema delle autonomie, Milano, 2002, 20. Tale processo risponde ad una prospettiva dinamica dello studio del tema, che si oppone ad altra prospettiva di tipo nominalistico (anche statico) che valorizza alcuni elementi della struttura organizzativa dello Stato e ne definisce conseguentemente i rapporti finanziari con gli Enti territoriali minori . In tale ultima prospettiva, si distinguono: lo Stato federale, quello confederale, lo Stato decentrato, lo Stato regionale. Su tali nozioni tradizionali e sulla necessità di una loro rilettura in chiave europea, P. BILANCIA – F.G. PIZZETTI, Aspetti e problemi del costituzionalismo multilivello, Milano, 2004, 3 ss.
[2] Prima della riforma, in particolare, alcuni contributi nazionali avevano evidenziato l'importanza del tema. Fra questi, senza pretesa di esaustività, G. TREMONTI – G. VITALETTI, Il federalismo fiscale, Laterza, 1994; F. GALLO, Federalismo fiscale, in Enc. giur. Treccani, vol. XIV, Roma, 1996, ad vocem; id., L'autonomia tributaria degli Enti locali, Bologna, 1979; F. TESAURO, In tema di potestà tributaria delle Regioni, in Le regioni, 1987, 1610; P. RUSSO, Finanza regionale e questione fiscale, in Riv. dir. trib., 1994, I, 891; P. BORIA, Evoluzione storica dei rapporti tra fiscalità locale e fiscalità erariale, in Riv. dir. trib., 1997, I, 713. In via generale, partendo da un'analisi degli scritti del poeta Dante Alighieri, evidenzia la rilevanza, anche storica, della nozione di federalismo, quale organizzazione "giuridico – costituzionale" idonea ad assicurare pace e giustizia tra le diverse organizzazioni territoriali, G. FALSITTA, Giustizia distributiva, principio di proporzionalità e federalismo fiscale nell'opera di Dante Alighieri, in Riv. dir. trib., 2011, 369.
[3] I contributi in materia di federalismo fiscale sono stati particolarmente numerosi in occasione della riforma del Titolo V della Costituzione, attuata con la legge costituzionale 18.10.2001, n. 3. Senza alcuna pretesa di esaustività, cfr. L. PERRONE, La sovranità impositiva tra autonomia e federalismo, in Riv. dir. trib., 2004, I, 113; A. FANTOZZI, Riserva di legge e nuovo riparto della potestà normativa in materia tributaria, in Riv. dir. trib., 2005, I, 3; A. DI PIETRO, Federalismo e devoluzione nella recente riforma costituzionale: profili fiscali, in Rass. trib., 2006, 245; A. FEDELE, Federalismo fiscale e riserva di legge, in Rass. trib., 2009, 1526; L. ANTONINI, Il federalismo legislativo ed il federalismo fiscale, in Riv. dir. fin. sc. fin., 2004, I, 402; G. MARONGIU, Riflessioni a margine del progetto di "federalismo fiscale", in Quaderni Regionali, 2009, 57; F. MOSCHETTI, Federalismo e procedimento di applicazione del tributo: occasione per un confronto fra diverse culture, in Riv. dir. trib., 2002, 227; M.C. FREGNI, Riforma del Titolo V della Costituzione e federalismo fiscale, in Rass. trib., 2005, 683; A. GIOVANNINI, Sul federalismo che non c'è, in Dir. prat. trib., 2012, I, 1305; A. GIOVANARDI, L'Autonomia tributaria degli Enti territoriali, Milano, 2005, 170; F. TUNDO, Contributo allo studio dell'autonomia tributaria dei Comuni, Padova, 2002, 155; S.F. COCIANI, L'autonomia tributaria regionale, Milano, 2003, 16.
[4] Dell'importante ed articolato percorso, che ha condotto nell'ultimo decennio alla definizione dell'attuale assetto nazionale in materia di federalismo fiscale, si darà conto nel Capitolo 2 del presente lavoro, al fine di definire gli spazi di autonomia tributaria riconosciuti a tutti gli Enti territoriali. In ogni senso, sugli esiti di tale processo di riforma in chiave più propriamente nazionale, si rinvia a recenti contributi sul tema. Cfr. E. DE MITA, Le basi costituzionali del "federalismo fiscale", Milano, 2009; A. URICCHIO, Complessità e criticità dell'attuazione del federalismo fiscale, in AA.VV., Federalismo fiscale: evoluzione e prospettive, Bari, 2013, 41; F. AMATUCCI, I principi e le competenze degli Enti locali in materia tributaria, in Il nuovo sistema fiscale degli Enti locali, a cura di F. AMATUCCI, Torino, 2010, 1.
[5] La presente prospettiva è stata in determinati aspetti già approfondita in alcuni importanti contributi scientifici sull'argomento, che risultano comunque di numero esiguo rispetto alla copiosità degli studi sul federalismo in chiave nazionale. In generale, sul tema, P. BILANCIA – F.G. PIZZETTI, Aspetti e problemi del costituzionalismo multilivello, cit., 23. Nella materia tributaria hanno avviato questa prospettiva di ricerca, relativa al rapporto tra i principi comunitari e il federalismo nazionale, C. SACCHETTO, Federalismo fiscale tra modelli esteri e vincoli comunitari, in Riv. it. dir. pubbl. com., 1998, 645; F. AMATUCCI, L'impatto dei principi comunitari sulla nuova fiscalità locale, in I Principi costituzionali e comunitari del federalismo fiscale (a cura di F. AMATUCCI – G.C. SAN LUCA), Torino, 2007, 59; A. DI PIETRO, Federalismo e devoluzione nella recente riforma costituzionale: profili fiscali, cit., 245; F. FICHERA, Federalismo fiscale ed Unione europea, in Rass. trib., 2010, 1538; A. FANTOZZI, I rapporti tra ordinamento comunitario e autonomia finanziaria degli Enti territoriali, in Dir. e prat. trib. int., 2008, 1037; F. PICCIAREDDA, Federalismo fiscale e tributi propri della Regione Sardegna tra esigenze di coordinamento e tassazione ambientale, in Riv. dir. trib., 2007, 919; A. CARINCI, Autonomia tributaria delle Regioni e vincoli del Trattato dell'Unione europea, in Rass. trib., 2004, 1201; V. FICARI, "Scintille" di autonomia tributaria regionale e limiti interni e comunitari, in Rass. trib., 2002, 1229; G. MELIS, La delega sul federalismo fiscale e la cosiddetta "fiscalità di vantaggio": profili comunitari, in Rass. trib., 2009, 997. In ambito europeo si registra, in particolare, uno studio sul rapporto tra Autonomie territoriali (all'interno degli Stati membri) e ordinamento comunitario di E. TRAVERSA, L'autonomie fiscale des Régiones et des collettivités locales face au droit communitaire, Bruxelles, 2010, 19.
[6] Il termine "comunitario" è utilizzato nel presente lavoro nella sua accezione tradizionale come sinonimo di "europeo". Si evidenzia, tuttavia, che nel contesto attuale non sia più propriamente corretto l'utilizzo del termine in esame, in considerazione della sostituzione del nomen originario Comunità europea (o Comunità europee) con Unione europea.
[7] Il progressivo ruolo di primo piano assunto dalla autonomie locali nell'ambito dell'ordinamento europeo è stato oggetto di importanti studi. Cfr. A. MANZELLA, Il nuovo costituzionalismo europeo: Regioni e cittadinanza, Milano, 1994, 38; V. ONIDA, Il ruolo delle Regioni nel sistema comunitario, in Le Regioni, 1991, 7.
[8] La premessa di fondo di tale valutazione è quella secondo la quale la politica fiscale europea, attualmente, è anche definita sulla base di una gamma di "divieti e poteri con i quali l'Unione può indirizzare e condizionare le legislazioni degli Stati membri anche in materie in cui non è prevista un'armonizzazione di carattere generale". Così M. BASILAVECCHIA, L'evoluzione della politica fiscale dell'Unione Europea, in Riv. dir. trib., 2009, 367.
[9] In questo senso, M. BASILAVECCHIA, L'evoluzione della politica fiscale dell'Unione Europea, cit., 367, pone in luce come da una serie di aspetti della politica fiscale comunitaria emerga che il ruolo delle istituzioni comunitarie non è più soltanto quello di contenere le politiche fiscali degli Stati membri, ma di dettare linee guida anche di notevole dettaglio in ordine alle caratteristiche strutturali degli ordinamenti statali. In questo senso l'Unione europea attraverso i suoi organi è in grado di modificare incisivamente gli ordinamenti fiscali degli Stati membri.
[10] In questo senso mette in luce l'attuale esistenza di numerose interazioni tra l'Unione europea e le collettività territoriali degli Stati membri, rilevando come il diritto comunitario non sia neutrale rispetto all'organizzazione interna degli Stati stessi, E. TRAVERSA, L'autonomie fiscale des Régiones et des collettivités locales face au droit communitaire, cit., 509, 525.

 

Ultima modifica il Venerdì, 12 Giugno 2015 12:57
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